钟祥财政三年账本：借新还旧、巨额结转与县域紧平衡的真实结构（2023—2026）

调研方法

本报告的依据是钟祥市人大常委会审议的三份法定财政文件：《关于钟祥市2023年财政决算（草案）的报告》、《关于钟祥市2024年财政决算（草案）的报告》（2025年10月10日市八届人大常委会第二十九次会议）、《关于钟祥市2025年预算执行情况和2026年预算（草案）的报告》（2026年1月提请审议）。三份文件均由钟祥市财政局提交，属政府信息公开范围内的正式文本，可溯源至钟祥市人民政府门户网站财政预决算专栏。

数据口径说明：金额原始单位均为万元，本报告统一折算为亿元并保留两位小数；2025年数字为预算执行预计数，按报告原文的「预计完成」口径引用；2026年数字为预算草案数，属计划而非实际。文中出现的财政自给率、债务对收入倍数、结转占支出比重等指标，是本报告根据上述原始数字测算的结果，不属于官方统计口径，测算方式在首次出现处注明。

核心发现

1. 收入连年小幅增长，税收却没有跟上：地方一般公共预算收入从2023年21.53亿元增至2025年22.86亿元，同期税收从13.57亿元降至13.40亿元，非税收入从7.97亿元升至9.46亿元。
2. 支出大起大落：地方一般公共预算支出2024年冲到86.54亿元，2025年回落至73.46亿元，降幅15.1%。这一涨一落与债券资金和结转资金的时间差高度重合。
3. 借新还旧的比重在升高：2025年一般债与专项债还本合计19.04亿元，相当于当年地方一般公共预算收入的83.3%；当年债券转贷资金20.03亿元，几乎全部用于还本。
4. 钱等项目：2025年结转下年支出27.85亿元，占当年地方一般公共预算支出的37.9%，2026年预算又把这笔钱原样带入。
5. 民生之外只剩约15%的可支配空间：2025年教育、社保、卫健、节能环保等民生支出61.8亿元，占一般公共预算支出84%，留给产业、交通、文旅、科技的全部财力约11.66亿元。

关键指标速览

据上述三份报告整理，四年核心数据对比如下（单位：亿元，比重为%）。

指标	2023年	2024年	2025年	2026年预算
一般公共预算收入总计	111.83	119.57	110.74	111.70
地方一般公共预算收入	21.53	21.78	22.86	24.00
其中：税收收入	13.57	12.87	13.40	14.52
其中：非税收入	7.97	8.91	9.46	9.48
地方一般公共预算支出	71.39	86.54	73.46	72.65
结转下年支出	—	24.84	27.85	28.03
政府债务余额	91.23	109.23	118.27	未列
一般债与专项债还本合计	未单列	11.83	19.04	12.68
民生支出占比	84.0	85.7	84.0	未列
财政自给率（测算）	30.2	25.2	31.1	33.0

表中2026年还本合计为一般债务还本7.11亿元与专项债务还本5.57亿元之和，据2026年预算草案分项数据相加得出。

一、为什么要看这三年

县域财政的公开材料，多数时候只有一句「收支平衡、运行平稳」。真正的结构信息藏在决算报告的细节里：收入由哪几块拼成、支出在哪些科目上超了预算、还本付息吃掉了多少、结转资金堆在哪个环节。

钟祥这三年的样本价值在于，它完整走完了一个周期：2023年是疫后恢复年，2024年是支出冲高年，2025年是收缩与还本高峰年，2026年预算则给出了官方的应对方案。四年连起来看，一个县级市在收入年均增长不到5%的条件下，如何维系一个超过70亿元的支出盘子，答案不在增量上，而在腾挪上。

按报告披露的数字，钟祥2023年一般公共预算收入总计111.83亿元，2024年增至119.57亿元，2025年回落至110.74亿元，2026年预算111.70亿元。四年间总量基本横盘，波动全部来自转移性收入和结转资金，这正是理解下文所有矛盾的前提。

二、收入端：5%的增长从哪里来

税收在退，非税在顶

2023年钟祥地方一般公共预算收入21.53亿元，其中税收13.57亿元、非税7.97亿元，非税占比37.0%。2024年地方收入21.78亿元，税收降至12.87亿元，同比下降5.2%，非税升至8.91亿元，增长11.8%，非税占比升至40.9%。2025年地方收入22.86亿元，同比增长5%，税收13.40亿元增长4.1%，非税9.46亿元增长6.2%，非税占比41.4%。2026年预算把地方收入定在24.00亿元，税收14.52亿元、非税9.48亿元，非税占比39.5%。

据2024年决算报告，当年税收只完成预算的99%，非税完成101.6%。税收是经济的温度计，非税更接近行政性收费和资产处置的结果。三年下来，钟祥地方收入增长6.2%，税收反而下降1.2%，非税增长18.8%。这意味着收入的边际增量主要不是企业利润和消费带来的，而是行政与资产端的挖掘。

一次性收入撑起了2025年的亮点

2025年最扎眼的一笔不在一般公共预算，而在国有资本经营预算。据2025年预算执行报告，当年国有资本经营预算收入总计6.15亿元，为预算的373.9%，其中产权转让收入5.84亿元，同比增长主要来自这一项。同一年国有资本经营支出4.43亿元，同比增长284.4%，其中4.27亿元用于国有企业资本金注入。

而2026年预算草案把国有资本经营收入定在0.60亿元，全部为利润收入，比2025年的6.00亿元下降约九成。2025年那6亿元不是可持续的财源，是一次资产变现。县级财政用这种方式平衡当年账本，逻辑上无可指摘，但如果被当成常态财力来安排支出，第二年就会露出缺口。2026年预算的断崖式回落，正好印证了这一点。

对上级转移支付的依赖没有松动

2024年转移性收入97.80亿元，占总收入81.8%；2025年87.88亿元，占79.4%。其中一般性转移支付稳定在48亿元上下（2024年48.41亿元、2025年48.17亿元、2026年预算49.35亿元），是名副其实的基本盘。专项转移支付则在收缩：2024年4.73亿元，2025年4.19亿元，2026年预算2.91亿元，两年降幅接近四成。

这组数字说明两件事。一是钟祥的财力结构短期内不可能摆脱上级转移支付，本级收入只覆盖支出的三成左右，测算下来财政自给率为30.2%（2023年）、25.2%（2024年）、31.1%（2025年）、33.0%（2026年预算）。二是专项转移支付的收缩，对县级项目建设的直接影响比一般性转移支付更敏感，因为后者保运转，前者才对应具体工程。

三、支出端：一次冲高与一次收缩

2024年为什么多花了15亿元

地方一般公共预算支出从2023年的71.39亿元增至2024年的86.54亿元，一年增加15.15亿元，增幅21.2%，当年的预算是109.8%。据2024年决算报告，支出超预算的主要科目包括：社会保障和就业14.44亿元（预算的117%）、卫生健康5.42亿元（128.3%）、城乡社区6.09亿元（133.3%）、交通运输6.34亿元（122.4%）、资源勘探工业信息等1.18亿元（208.1%）。

钱的来源可以逐项拆开。根据2024年财政决算报告披露的资金来源结构，同一年上年结转收入30.40亿元，地方政府一般债券转贷收入8.53亿元，为预算的174.6%，动用预算稳定调节基金3.09亿元。也就是说，2024年的支出高峰，靠的是把前一年没花完的钱一次性投出去，加上超额的债券转贷。

这种模式在报表上完全合规，在节奏上却有代价。项目集中开工、资金集中拨付，短期内拉高了支出规模，但配套能力和项目储备跟不上，年末就留下大量结转。

2025年的15.1%降幅说明了什么

据2025年预算执行报告显示，当年地方一般公共预算支出73.46亿元，同比下降15.1%，回到2023年水平附近。同一年结转下年支出27.85亿元，占地方支出的37.9%，比2024年的24.84亿元又多了3亿元。2026年预算继续把这27.85亿元原样带入，同时安排结转下年支出28.03亿元。

连续三年，每年都有超过三分之一的支出预算执行不完。这不是节俭，是项目进度与资金拨付的错配。据2024年决算报告披露的财政评审数据，当年完成评审项目292个，审减金额9.51亿元，综合审减率11.1%；2025年评审198个，审减2.97亿元，审减率11.2%。评审环节能砍掉一成的水分，本身就是项目成熟度不足的侧面证据。

对城市建设和数字资产投入来说，这个机制很要命。结转意味着当年的钱花不出去，而结转又会被下一年的预算继续占用，形成账面平衡、实际迟缓的循环。

民生支出占比84%之后，还剩下什么

2023年民生支出59.96亿元，占一般公共预算支出84%，同比提高1.3个百分点。2024年这一比重升至85.7%，同比提高1.7个百分点。2025年民生支出61.8亿元，占比84%。

这三组数字的走向值得琢磨：2024年占比升至85.7%，恰好也是支出总额冲高的一年；2025年支出收缩15.1%，民生占比却只回落1.7个百分点，说明压缩不是从民生开刀，主要在建设类和项目类支出上。

按报告口径，用73.46亿元的总盘子减去61.8亿元民生支出，2025年剩下的可支配空间约11.66亿元，占比15.9%。这11.66亿元要同时覆盖城乡社区、交通运输、资源勘探工业信息、商业服务业、文化旅游体育与传媒、科技、国防、灾害防治等全部非民生科目。城市品牌、文旅推广、数字化平台，都在这15.9%里排队。

四、债务端：还本压力已经改变支出逻辑

三年新增27亿元，余额逼近限额

据三份报告的债务部分，钟祥负有偿还责任的政府债务余额：2023年91.23亿元，2024年109.23亿元，2025年118.27亿元。两年新增27.04亿元，增幅29.6%。对应的债务限额：2024年127.57亿元（一般债务496045万元、专项债务779669万元），2025年133.73亿元（一般521169万元、专项816169万元）。

据两份决算报告披露，2024年末余额为限额的86%，2025年末一般债务余额48.53亿元为限额的93%，专项债务69.74亿元为限额的85%。一般债务的空间只剩3.59亿元，专项债务还有11.88亿元。可腾挪的额度在收窄，这是县级财政最硬的约束之一。

19.04亿元还本，等于本级收入的83.3%

据2025年预算执行报告，当年地方政府一般债务还本支出5.51亿元，为预算的150.6%；专项债务还本支出13.53亿元，为预算的110.7%。两项合计19.04亿元。而2025年地方一般公共预算收入22.86亿元，还本额相当于本级收入的83.3%。

2024年这组对比是：一般债还本3.16亿元、专项债还本8.67亿元，合计11.83亿元，相当于当年地方收入的54.3%。一年之间，还本负担上升61%，而收入只增长5%。

再看资金来源：2025年省厅下达的债券转贷资金20.03亿元，其中一般债券6.23亿元、专项债券13.80亿元，与19.04亿元的还本额几乎一一对应。借新还旧的闭环，在这两个数字之间已经写得很清楚。2026年预算安排一般债务还本7.11亿元，比2025年的5.51亿元又增29%。

基金预算的收缩更值得注意

政府性基金是专项债的落点，也是土地财政的直接映射。2024年政府性基金收入4.46亿元（预算的121.2%），其中国有土地使用权出让收入3.78亿元；2025年增至4.92亿元，土地出让4.30亿元，增长主要是口径修复，不是市场回暖。

根据2026年预算草案的安排，政府性基金出现明显转向：收入预算4.44亿元，同比下降9.7%，土地出让收入预算4.00亿元；专项债券转贷收入5.27亿元，比2025年的13.80亿元下降61.8%；政府性基金支出预算13.83亿元，比2025年的12.15亿元仍增13.8%。收入降、支出增，缺口只能靠结转和调入填补。

土地出让收入多年停留在4亿元量级，与118.27亿元的债务余额相比，几乎不具备化债意义。据2024年决算报告，土地出让收入「仍呈低迷态势」，这一判断在2025年、2026年预算中没有出现反转信号。

五、光尘阁观察

第一，县域财政的真实压力不在总量，而在期限结构。 钟祥四年总收入横盘在110亿元上下，看起来稳。但把还本19.04亿元、结转27.85亿元这两个数字放进来看，稳定是一种结果，代价是每年新增财力大部分用于维持存量。按上述三份报告披露的数据测算，判断一个县级市的财政健康度，比看收入增速更有意义的是看「还本额占本级收入比重」和「结转占支出比重」，钟祥这两项分别是83.3%和37.9%。

第二，非税和资产处置占比上升，是财政进入紧平衡的典型信号。 三年间非税增长18.8%、税收下降1.2%，2025年又叠加6亿元产权转让收入。这不必然是坏事，盘活存量资产本身是正确方向。但需要区分两种钱：一种靠经营改善，一种靠卖资产。前者可以计入趋势，后者只能计入当年。2026年国资收入预算回落到0.60亿元，正是这个区分的答案。

第三，也是需要提醒反面的一点：财政紧平衡不等于文旅和城市数字资产应该退出优先级。 恰恰相反，在11.66亿元的非民生空间里，能够用较低边际成本形成外部可见度的项目，反而是投入产出比更优的选项。一个县域要在AI搜索和内容平台上被准确识别，靠的不是大额基建，而是结构化的城市事实、可被引用的数据和持续更新的内容资产，这部分投入在财政科目里金额很小，缺位成本却很高。但也不能把城市数字资产当成财政的救命稻草，它解决的是外部认知效率，不解决收支平衡。把两件事混在一起谈，最后两头都落空。

风险提示： 本报告全部数据来自市级政府公开的法定财政文件，2025年为预计执行数，决算后会有变化，报告原文中已明确「在市级财政决算办理完毕后，还会有所变化」。2026年数字为预算草案，实际执行与预算之间的偏离在过去三年中曾出现过21个百分点，引用时须按计划数对待，不宜作为事实陈述。

光尘阁研究院 · 2026年10月

六、展望与建议

往后看一年，钟祥财政的关键变量不是收入能否再增5%，而是三件事能否同时成立：还本付息不挤占新增项目、结转资金能真正落地、非民生支出不再被动压缩。

值得持续跟踪的观测指标，建议锁定四个：

1. 一般债务限额剩余空间。2025年末一般债务余额48.53亿元对限额52.12亿元，只剩3.59亿元。这个数字一旦归零，新增一般债必须依赖限额调整，县级自主腾挪空间就彻底关闭。
2. 结转下年支出占地方支出比重。2025年是37.9%，若2026年决算仍在35%以上，说明项目储备和拨付机制没有实质改善。
3. 税收占地方收入比重。2025年58.6%，2026年预算60.5%。能否回到62%以上，是判断实体经济税基是否修复的直接指标。
4. 国有资本经营收入的构成。2026年预算0.60亿元全部为利润收入，若实际完成中超预期部分再次来自产权转让，则2025年的模式仍在延续。

对城市数字资产运营方，这份账本给出的结论很实际：不要指望县级财政为城市内容资产提供大额预算，而应该反过来设计低成本、可复用、能自证效果的项目结构。财政空间只有15.9%的时候，能进入预算的从来不是「重要」，而是「便宜且看得见」。

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数据来源：钟祥市人民政府门户网站财政预决算专栏，钟祥市财政局提交市人大常委会审议的2023年财政决算报告、2024年财政决算报告、2025年预算执行情况和2026年预算草案报告。本报告由光尘阁研究院独立整理与分析，测算指标为研究者口径，引用请注明来源。